定义“循环经济”

　　“本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”《循环经济促进法》开宗明义。

　　“循环经济并不是中国自生的概念，它来自德国、日本、欧盟和美国等国家和地区的经验九游体育,九游体育股份有限公司,九游体育官方网站,九游Sports”，环境法学界权威、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅教授介绍说。

　　“德国和日本发展循环经济的直接起因，是包装废弃物的泛滥和垃圾填埋场的缺陷。”在２０世纪８０年代末期，国土面积狭小的德国和日本的垃圾填埋场已近饱和。为了解决这一环境难题，２０世纪９０年代以后，德、日两国分别制定了一系列法律，明确提出了处理废弃物的“３Ｒ”原则，将其定为循环经济立法的基本原则。

　　因此，“《循环经济促进法》的‘基本管理制度’章节，第一个门类就是针对包装物的”，李艳芳教授解释道。《循环经济促进法》规定，符合循环经济要求的包装物应包括材料和设计方案两个方面。

　　“循环经济的实现路径应该是欧美式的，即‘适当生产、适当消费、最小废弃’”，吕忠梅教授说，在《循环经济促进法》的立法过程中，虽然各方都认可３Ｒ原则，但是，对于循环经济的具体实现路径并没有共识。

　　路径之争的焦点是如何看待“节能”。欧美主义者认为，循环经济应该首先强调节能，即节约资源、抑制废弃物的排放。这样的话，需要在总则中就确立节能原则。但是，有专家认为，只要能够使得废弃物都得到回收再利用或无害化处理，排放多少、是否需要节能在立法中不必要体现。而且，《节约能源法》已经对节能有了详尽规定。

　　“但是，废弃物回收处理，比如塑料的回收利用，这个过程需要消耗大量的电力、水等能源，焚化处理还会产生二恶英等有害物质，造成二次污染”，李艳芳教授说，虽然目前制定《循环经济促进法》原则性条文将占主体，但应该预见到它可能涉及的循环经济具体实现路径，为法律的完善和实施打好基础。《循环经济促进法》最终采纳了欧美主义者的建议：“以最小的资源消耗、最少的废物排放和最小的环境代价来换取最大的经济效益”。

　　“在中国，循环经济的最初起点是可持续发展这个社会性概念”，２００７年１１月，原国家环保局首任局长、中国环保事业开创者之一??曲格平先生接受本报记者采访时曾这样讲。

　　１９９３年，原国家环保局、原国家经贸委联合召开第二次全国工业污染防治工作会议。会议明确提出工业污染的防治必须从“单纯的末端治理向生产全过程控制转变”。这次会议被认为是中国推行“清洁工业生产”的开始。

　　随后，清洁生产试点企业、试点城市诞生，“清洁生产”、“循环再利用”、“节能减排”等概念开始进入“经济人”的视野。２００２年６月，《清洁生产促进法》颁布实施。

　　２０００年，中国开始循环经济的研究和试点工作。“当时已经有人提出来，清洁生产并不是一个非常周延的范畴，甚至不符合三高一资（高能耗、高污染、资源性）行业的生产规律”，当年的清洁生产试点企业、广州珠江啤酒厂高级工程师陈望城回忆说。

　　“《清洁生产促进法》主要地强调了企业生产的‘减量化’，主要适用的是国民经济的生产环节”，该法起草人之一、清华大学环境科学系教授席德立认为，“《循环经济促进法》则包括了生产、流通和消费等国民经济全过程，对很多特殊环节??比如原料选择、工业废料的回收处理等都有所规定”，“循环经济这个范畴才是周延的。”

　　曲格平先生则认为，“循环经济是要以循环发展模式代替传统的线形增长模式，不仅可以更有效地利用资源，提高钢铁、电力、水泥等高能耗行业的企业经济效益，更是从根本上解决中国经济发展和资源环境约束之间矛盾的必由之路。”

　　２００５年７月２２日，在《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》出台后，全国人大环境与资源保护委员会正式启动循环经济法（当时暂定名）草案的起草工作。

　　“‘多头管理’一直是中国法律执行的关键性问题”，北京大学法学院教授汪劲直指“执法”。

　　“循环经济要有效地推进、推广，必须对政府及其相关部门有职责规定，形成明确的执法部门”，全国政协委员、住房和城乡建设部科学技术司司长赖明说，“循环经济非常重要的一部分是建筑节能，那这部分相对应的政府执法机构应该是建设部呢还是环保部？”

　　当前的《循环经济促进法》仅７章５８条，原则性条文占主体，配套法规、规章、政策将是其重要补充，比如《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《废旧家电回收处理管理条例》、《包装物回收利用管理办法》、“循环经济评价指标体系”等。这些法律性文件将以哪个政府部门为主要执法主体，被认为是《循环经济促进法》实施的关键。

　　《循环经济促进法》特别强调要对高耗能行业??如钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等强化管理。

　　“《循环经济促进法》更加强调国土资源的优化配置，突出资源性资产的管理。比如强化资源回采率和资源综合利用率监管，国土资源部目前已有这方面的执法职能。但是，法律的具体执行和监管由谁负责，并不明确”，《循环经济促进法》政府建议稿起草人之一、重庆大学副校长陈敏德教授认为，即使循环经济的宏观指导职能，都不可能由国家发改委全部承担。

　　“监管难题在很大程度上要依赖有利于循环经济发展的科技支撑体系”，赖明司长认为，《循环经济促进法》将对高耗能、高耗水企业设立重点监管制度，“年度综合能源消费量、用水量”的测定、计量需要科技部、国家质检总局的技术完善。执法的完善将是个漫长的过程。